Ekim 2000- KILAVUZLUK HİZMETLERİ VE REKABET- Deniz Ticareti Dergisi

Deniz Ticareti Dergisi Ekim 2000

Kapt. Aykut Erol, Genel Müdür, DEKAŞ
KILAVUZLUK HİZMETLERİ VE REKABET

Kılavuzluk Hizmetlerinin Önemi

Deniz Ticaretinde her zaman, bir geminin seferini güvenlik içinde ve gecikmeden tamamlaması beklenir. Buna bağlı olarak kılavuzluk hizmetlerinin varoluş nedeni de, gemileri, darsular diye adlandırılan limanlar, boğazlar gibi yerlerde “güvenlik içinde ve olabilecek en kısa zamanda” seyrettirmek, yanaştırmak ve kaldırmaktır.

Buna göre, özellikle çağımızda yoğunlaşan deniz trafiği, taşınan tehlikeli ve zararlı yükler, pahalı liman inşaatları ile donanımları, kıyılardaki değerli yapılar ve yerleşim bölgeleri dikkate alındığında, kılavuzluk hizmetleri bugün “çevrenin güvenliğini” sağlamak açısından da çok önemli bir görev yüklenmiştir.

Uluslararası Denizcilik Örgütü’nün (IMO) dokümanlarında da yer aldığı gibi, dünyada yapılan araştırmalar, deniz kazalarında insan hatası payının ortalama % 85-86 dolayında olduğunu göstermektedir. Bu açıdan, bir gemi kaptanının belirli bir bölge için özel olarak eğitilmesi, o bölgenin tüm yerel özelliklerini öğrenmesi, ve her gün o işi yapması nedeniyle çok yüksek deneyim kazanan kılavuz kaptanlar, darsularda can, mal ve çevre güvenliğinin sağlanmasında en temel unsur olarak kendilerini kabul ettirmişlerdir. Çünkü, iyi yetişmiş kılavuz kaptanlar, iyi düzenlenmiş bir kılavuzluk teşkilatı içinde görev yaptıklarında, verilen kılavuzluk hizmetlerinin insan hatalarından kaynaklanan kazaları hemen hemen sıfıra indirdiği görülmektedir.

Bu nedenle tüm dünyada kılavuzluk hizmetlerine büyük önem verilmiştir. Bütün denizci ve çağdaş ülkeler, yarı-kamusal nitelikli bu hizmetlerin güvenlik içinde, hızlı, kesintisiz, düzenli ve belirli standartları sağlayarak verilmesi için gerekli tüm önlemleri almışlar ve kurallar koymuşlardır.

Türkiye’de Kılavuzluk Hizmetlerinden Şikâyetler ve Çözüm Arayışları

Türkiye’de 90’lı yıllara gelinceye kadar kılavuzluk hizmetlerini hep kamu kuruluşları verdiler. 90’lı yıllara gelindiğinde Türkiye’nin artan ticaret hacmine uygun olarak limanlarına gelen-giden gemilerin sayısı arttı ve bu trafik içinde giderek çoğalan bir oranda büyük boyutlu gemiler de yer almaya başladı.

Buna karşılık, kılavuzluk hizmetlerini vermeye çalışan kamu kuruluşları, büyük, hantal, bürokratik yapıları, uzman eleman çalıştırmamaları, ücret politikaları gibi nedenlerle kılavuzluk hizmetleriyle ilgili hiçbir yatırımı yapmadılar. Bunun sonucunda limanlarımıza gelen-giden gemilere kesintisiz ve düzenli hizmetler verilemedi. Gemiler, yanaşmak ya da kalkmak için sıra bekler, hava durumunu bekler, gündüz olmasını bekler, römorkörlerin gelmesini bekler duruma geldiler. Römorkörlerin yaşlı, güçsüz ve manevra kabiliyetlerinin yetersiz olması yüzünden yarım saatte bitirilecek manevralar, saatler sürer hale geldi ya da kazalar oldu.

Kılavuzluk hizmetlerinde görülen bu gecikmeler ve olumsuzluklar yüzünden gemilerin, yüklerin, kara ulaşım araçlarının, fabrikaların, iskele ve limanların uğradığı para ve zaman kayıpları ülke ekonomisine zarar verdi. Tüm ilgili tarafların şikâyetlerine neden oldu.

90’lı yıllarda, kamu kuruluşlarının verdiği kılavuzluk hizmetlerindeki yetersizliklere karşı yapılan şikâyetler ve bazı kuruluşların, bıçağın kemiğe dayanması nedeniyle, kendi başlarına harekete geçme girişimleri, Denizcilik Müsteşarlığını problemlerin çözümü konusunda harekete geçirdi.

Denizcilik Müsteşarlığı, önce bazı liman yönetmeliklerinde değişiklikler yaparak, kamu kuruluşlarına verilmiş tekel alanları dışında kalan yerlerde özel kuruluşların da kılavuzluk hizmetleri verebilmesi olanağını yarattı.

Ancak kısa bir süre içinde, yarı kamusal nitelikli, can, mal ve çevre güvenliği sağlamakla görevli bu hizmetlerin, belirli standartlarda, hızlı, kesintisiz, düzenli verilebilmesini sağlayacak kuralların ve denetim mekanizmalarının bir yönetmelikle belirlenmesi gerektiği anlaşıldı. Daha önce, kılavuzluk hizmetleri yalnızca kamu kuruluşları tarafından verildiği için böyle bir ihtiyaç çok fazla hissedilmemişti.

Bunun üzerine, Denizcilik Müsteşarlığı 28.Ocak.1998 tarihinde “Kılavuzluk ve Römorkaj Hizmetleri Teşkilatları Hakkında Yönetmelik”i çıkarıp, kılavuzluk hizmetlerini verecek teşkilatların belirli standartları sağlamasını, devletten izin alarak çalışmasını, AB (Avrupa Birliği) ülkelerindeki kurallara ve dünyadaki uygulamalara uygun bir biçimde düzenledi. (Almanya’da ilk Kılavuzluk Kanunu’nun 1656 da Hamburg’da yapıldığı, daha sonra çeşitli aşamalardan geçtikten sonra 1954’te yapılan Kanunun ise 1984’te yenilendiği dikkate alınırsa bu konuda ne kadar geride kaldığımız kolayca anlaşılır.)

Bundan sonra, Türkiye’de Nemrut Limanı, İzmit Limanı, Gemlik Limanı, Toros Gübre Limanı, İskenderun Limanı, Ambarlı Limanı bölgelerinde Denizcilik Müsteşarlığının koyduğu standartlara uygun olarak kurulan ve izin alan özel kuruluşlar kılavuzluk ve römorkaj hizmetlerini vermeye başladılar.

Böylece, özel kuruluşların hizmet verdikleri bölgelerde yaptıkları yatırımlar ve hizmet anlayışı ile daha önce görülen gemi beklemeleri, verilmeyen hizmetler ve bunlardan ücret alınması gibi diğer tüm aksaklıklar ve olumsuzluklar ortadan kalktı. Devlet ve diğer kuruluşlar para ve zaman kazandı. Bu bölgelerde kılavuzluk hizmetleri dünyanın gelişmiş çağdaş denizci ülkeleri düzeyine yükseldi. Güvenlik sağlandı.

Özel kuruluşların hizmet verdiği bölgelerde kılavuzluk hizmetlerinin çağı yakalaması, yukarıda sözünü ettiğimiz yönetmelik sayesinde oldu. Çünkü, kılavuzluk hizmetlerinin iyi verilebilmesi için, kılavuz kaptanın IMO ve Avrupa Birliği ülkeleri standartlarında yetişmesi, hizmeti verecek teşkilatın iyi organize olması, kılavuzluk istasyonu, haberleşme cihazları, ulaşım, römorkör ve palamar motoru gibi araç gereçlerin eksiksiz ve yüksek standartta olması şarttır. Denizcilik Müsteşarlığının çıkarttığı IMO kurallarına uygun adı geçen yönetmelik sayesinde, özel kuruluşlar insana ve araç-gerece yaptıkları yatırımlarla bunları sağladılar.

Özel Kılavuzluk Şirketleri ve Rekabet Olsun İstekleri

Özel kılavuzluk kuruluşlarının kısa sürede sağladığı başarı, bazılarının dikkatini bu alana çekti. Bunlardan bir bölümü “Ben de bu işe girip kâr elde edeyim” diye, bir bölümü de “Şimdiye kadar kamu kuruluşları hizmet verdiğinden ücretlere sesimizi çıkartamadık, şimdi ise özel şirketler hizmet verdiğine göre fiyatlar düşmeli”, diye ortaya çıktılar. Ve Denizcilik Müsteşarlığının çıkarttığı yönetmeliği değiştirmeye uğraştılar. Bu uğraşıları da genelde şu ana noktalar üzerinde yoğunlaştı:

• Bir bölgede bir kılavuzluk teşkilatı olur, kuralı tekel yaratıyor. Rekabet olmalı.
• Devlet tekeli kalktı, özel sektör tekeli geldi. Rekabet olmalı.
• Ücret tarifeleri çok yüksek, indirilmeli.

Dünya uygulamalarını bilmeyen kişilere, denizciliğin içinde özel bir uzmanlık alanı olan kılavuzluk hizmetlerinden bahsedildiğinde “serbest rekabet olsun” lafı onların kulağına gayet hoş ve mantıklı geliyor. Peki, denizciliğin içinde özel bir uzmanlık alanı olan kılavuzluk hizmetlerinde, dünya gerçeği bu mu?

Dünyanın bazı yerlerinde, yüzyıl kadar önce kılavuzluk hizmetlerinde rekabet yaşandı. Ancak temeli “güvenlik sağlamak” olan, tüm gemilere eşit standartlarda, sürekli, kesintisiz ve düzenli verilmesi gereken yarı kamusal nitelikli bu hizmetlerde rekabet yapılması sonucu: Personel ve araç-gereç standartlarının düştüğünü, düzen ve organizasyon gereken bu işte kaos yaşandığını, devletin otoritesini bile sarsan durumlar doğduğunu, bazı gemilere ayrıcalıklı hizmet verilmesine yol açtığını, gerekli yatırımların yapılmadığını / yapılamadığını, gelir kaynağının belirli ve sınırlı olması, pastayı büyütme olanağının hizmeti verenlerin elinde olmaması nedeniyle birbirleriyle rekabete girenlerin sonunda elenerek bu kez “olumsuz bir tekelin” ortaya çıktığını, bütün bunların ise kılavuzluk hizmetlerinin varoluş amacı ve temeli olan “güvenliği ortadan kaldırdığını” gören devletler duruma el koymuş ve rekabeti önleyen kurallar getirmişlerdir. Örneğin tekellere sonuna kadar karşı ve rekabete sonuna kadar açık olan Amerika Birleşik Devletleri’nin Florida Eyaleti Kılavuzluk Kanununda, kılavuzluk hizmetlerinde rekabete izin verilemeyeceği gerekçeleri de yazılarak açıkça belirtilmiştir.

Bu nedenle, bugün dünyanın hiçbir yerinde, hiçbir devlet, denizciliğin özel bir uzmanlık alanı olan kılavuzluk hizmetlerinde rekabete izin vermemektedir. Buna Avrupa Birliği ülkeleri de, kapitalizmin ve rekabetin gelişim beşiği olan Amerika Birleşik Devletleri de dahildir. Konuyla ilgili IMO kararları da, IMPA kararları da “Bir bölgede bir kılavuzluk teşkilatı çalışır” kuralını getirmiştir.

Bu durum ülkemizde verilen yargı kararlarıyla onaylanmıştır. Örneğin, DANIŞTAY 10′ uncu Dairesi, adı geçen yönetmeliğin “ihalesiz izin verdiği ve tekel yarattığı” iddiasıyla açılan davada, 15.02.2000 tarih ve 2000/468 numaralı (oybirliğiyle verdiği ) kararda şöyle demiştir:

“Kılavuzluk ve römorkaj hizmetlerinin denizde seyir, can, mal ve çevre güvenliğini sağlamasına yönelik özelliği dolayısıyla sınırları belli bir bölgede, bu hizmetlerin merkezi bir organizasyon tarafından, belli bir düzen içinde verilmesi gerektiği nedeniyle, denizcilik hizmetlerinin uluslararası niteliği ve dünyadaki uygulamalar da dikkate alınarak her bir kılavuzluk ve römorkaj bölgesi sınırları içerisinde, yalnız bir kılavuzluk/ römorkaj teşkilatına izin verilmesi ve bu doğrultuda, bir bölge için birden fazla kuruluşun başvurusu durumunda bunlar içinde en yeterli ekipman ve personeli sağlayacak kuruluşa izin verilmesinde kamu yararına ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.”

Aynı biçimde, adı geçen yönetmeliğin “tekel yarattığı ve rekabete aykırı olduğu” iddialarıyla yapılan bir başvuru üzerineREKABET KURUMU verdiği cevapta:

“Esasen ‘doğal tekel’ olarak da adlandırılabilecek ekonomik, teknik veya hukuki nedenlerle, tam rekabete açılamayan sektörlerde az sayıda (bazı hallerde sadece bir) kuruluşun faaliyet göstermesi, buna karşılık düzenleyici bir kurumun sıkı bir denetim oluşturabilecek kanuni yetkilerle donatılmış olması, genel kabul görmüş bir yaklaşımdır. Denizciliğin yüzyıllardır lokomotif sektör konumunda olduğu Kuzey Avrupa Ülkelerinde de kılavuzluk hizmetleri ya kılavuz kaptanların oluşturduğu tek bir kuruluş ya da değişik Liman bölgelerinde, bir federasyon çatısında birleşen kardeş kuruluşlar tarafından sunulmaktadır…

Sonuç olarak, sayılan nedenlerle halen yürürlükteki mevzuatın ya da hizmet sunanlarla akdedilmiş anlaşmaların 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’a aykırı olmaları nedeniyle iptal ya da tadil edilmelerine gerek bulunmadığı”

diye görüş bildirmiştir.

Buna karşılık, bazıları Denizcilikten Sorumlu Devlet Bakanlığı’na ve ilgili Müsteşarlık’a, adı geçen yönetmeliğin değiştirilmesi ve kılavuzluk hizmetlerinde rekabet oluşturulması isteğiyle başvuruda bulunmuştur.

Bazı çevrelerin, bütün dünyadaki uygulamalara ve yargı kararlarına ters düşen bu isteğini, biz, yukarıda açıkladığımız bilgilerin eksikliğinden kaynaklanmış bir yanılgı olarak kabul ediyor ve en kısa zamanda düzeltilmesini bekliyoruz.

Dünyada, kılavuzluk hizmetlerinde neden rekabet olamayacağı, gerekçeleriyle açıklanmış, bunun “güvenliği tehlikeye attığı” belirtilmiş ve bütün bunlar kanunlara bile yazılmışken, Türkiye’de kılavuzluk hizmetlerinde rekabet isteyenler içinde şayet bunları bildikleri halde, bu istekte bulunanlar var ise bunun sebebini şahsi menfaatlerde aramak gerekiyor.

Ancak, biz sağduyunun galip geleceğine, yanlışlardan dönüleceğine ve Türkiye’de “dünya uygulamalarına ve hukuka” aykırı işler yapılmayacağına, Türkiye’ye çağdaşlaşma yolunda önemli bir adım attıran yönetmeliğin ters yönde değiştirilmeyeceğine olan inancımızı halen koruyoruz.